지난해 연평도 포격사건 이후 청와대는 기존 국가위기관리센터를 국가위기관리실로 승격하면서 책임자 역시 수석비서관급으로 격상시켰지만 국가 위기상황 및 재난 발생 때마다 언급되던 국가위기관리체계가 또 다시 도마 위에 올랐다. 참여정부 때부터 시행되어온 국가위기관리체계가 이명박 정부가 들어서면서 계속 부침을 겪고 있는 것. 하지만 이번 개편으로 참여정부 시절의 위기관리센터보다 한층 발전하고 있다는 견해도 있다. 과연 대한민국 위기관리체계는 어떻게 발전해 왔고, 앞으로 어떻게 나아가야 할까?

대한민국 위기관리체계 변천사

포괄적 안보에 따른 다양한 위기관리체계 수립

최근 전 세계가 각종 재난재해로 몸살을 앓고 있다. 2010년 1월에 일어난 아이티 지진은 최대 22만여 명의 사망자를 냈고, 이후 뉴질랜드와 일본 등 곳곳에서 일어난 지진으로 수많은 사상자가 생겼다. 특히 올해 3월 일본에서 일어난 대지진은 우리나라에도 많은 영향을 끼쳤다.

지진으로 인해 원자력 발전소가 파괴되면서 흘러나온 방사능 물질이 우리나라에서도 발견되기 시작한 것이다. 이처럼 다른 나라에서 발생한 재난재해라도 우리나라에 영향을 미칠 가능성이 높아지면서 사람들은 위기관리 대책에 관심을 기울이기 시작했다.

국가의 안보를 위협하는 위기사항을 일컬어 우리는 국가위기라고 하는 데 이러한 위기를 관리하는 것을 국가위기관리라고 한다. 국가위기는 정치·경제·사회·문화 체계 등 국가의 핵심요소나 가치에 중대한 위해가 가해질 가능성이 있거나 가해지고 있는 상태를 말한다. 그리고 국가위기관리는 이러한 국가위기를 사전에 예방하는 한편 위기발생시 효과적인 대응과 복구를 통해 그 피해와 영향을 최소화함으로써 위기 이전의 상태로 복귀시키는 모든 제반활동을 말한다.

9·11 테러 이후 국가위기 개념 변화 

이러한 국가위기관리의 개념은 제2차 세계대전 이후 소련이 붕괴되면서부터 천천히 시작되었다고 사람들은 말한다. 국가대 국가 간의 전쟁이 끝나고 명확한 주적의 개념이 사라지면서 이제는 국가의 위기를 다른 방향에서 찾기 시작한 것이다. 하지만 본격적인 국가위기관리 개념이 도입된 것은 2001년 9월 11일 이른바 9·11테러가 벌어지면서 부터라는 게 관련자들의 중론이다.

전무후무했던 이 테러로 인해 국가의 위기상황이 전쟁뿐만 아니라 테러, 지진, 해일, 재난, 핵심시설 파괴 등 다양한 영역에서도 벌어질 수 있다는 것을 깨달은 것이다. 이후 국가위기관리는 전통적인 국가안보에서 재난과 핵심기반, 나아가 국민생활에까지 그 영역을 넓혀가기 시작했다. 핵심기반은 금융과 교통·수송, 전력과 에너지 등 위기가 생겼을 경우 국민은 물론 국가에 큰 문제를 불러올 수 있으며 국민생활 위기는 치안이나 경제 등의 위기로 국민생활에 큰 영향을 줄 경우 결국 국가의 문제가 되기 때문이다.

국가위기관리학회 회장인 충북대학교 이재은 교수는 “아직 이런 국민생활 위기가 거시담론에 밀려 큰 주목을 받지 못하고 있다”며 “국민 한 사람 한 사람의 안전을 지키지 못하는 국가는 국토나 주권 역시 지킬 수 없다”고 시급한 대책 마련을 촉구했다.   

참여정부 이후 국가위기관리 체제 정비   

우리나라가 국가위기관리에 체계적인 관심은 갖기 시작한 것은 2003년 참여정부 때였다. 국가안전보장회의(NSC) 사무처 위기관리센터 국장을 지낸 안철현위기관리연구소 안철현 소장은 “노무현 전 대통령이 취임하기 1주일 전 벌어진 대구지하철 참사가 새로 출범하는 정부에게 국민의 생명과 재산보호가 국정운영의 최우선 과제 중 하나로 인식시켰다”며 국가위기관리의 시작에 대해 설명했다. 이에 참여정부는 NSC 사무처 내에 국가위기를 총괄·조정할 ‘위기관리센터’를 설치해 본격적으로 체제를 정비하기 시작했다. 이른바 전통적 안보에서 포괄적 안보로 개념이 전환하기 시작했다는 것이다.

이후 NSC 사무처는 평소에는 다양한 상황정보를 종합적으로 수집하고 위기 발생 시에는 최단시간 내에 대통령에게 관련사항을 보고할 수 있는 국가안보종합상황실 설치를 추진해 명실상부한 국가위기관리 종합지휘소로 완성했다.

또한 포괄적 안보에 속하는 대형 재난재해, 국가 기능마비 등 다양한 위기유형에 대한 종합적이고 체계적인 예방과 관리 시스템을 구축하기 위해 기본 규범인 위기관리 매뉴얼을 정비하기 시작했다. 2003년 5월 전국적인 화물연대 파업이 있었는데, 이때 벌어진 물류대란과 수출차질 문제 등을 효과적으로 대처하지 못하면서 위기관리 매뉴얼 수립에 박차를 가하게 시작한 것이다.

이후 NSC 사무처는 다양한 위기요인을 평가해 국가적 차원에서 관리가 필요한 33개 위기유형을 선정하고, 각 유형별 ‘위기관리 표준매뉴얼’을 수립했다. 또한, 북한 수역내 민간선박 조난 등 국가차원의 위기는 아니지만 정부의 여러 기관들이 공동으로 대응해야할 사안을 규정한 ‘주요상황 대응매뉴얼’도 수립했다.

국가위기관리실 격상과 학회 출범 등 발전된 모습 보여

이명박 정부가 들어서면서 기존 NSC 사무처는 폐지하고 위기정보상황팀으로 축소되었다. 이후 다시 위기상황센터, 국가위기관리센터, 국가위기관리실 등으로 승격됐다. NSC 사무처가 관리하던 위기관리 표준매뉴얼은 행정안전부로 이관되었고 현재 재난대책과가 관리를 맡고 있다. 그동안 이명박 정부의 국가위기관리를 담당하는 부서가 천안함 사태 등 큰 사건이 터질 때마다 바뀌면서 비판하는 목소리도 있었지만, 현재 수석비서관급으로 격상하면서 더 나아지고 있다는 반응이다.

민간분야에서의 국가위기관리에 대한 연구도 꾸준하게 늘고 있다. 우선 학계에서는 국가위기관리학회가 2009년 출범해 활발한 학술연구가 진행되고 있다. 각 분야별로 활동하던 위기관리 분야의 학자들이 한데모여 총괄적인 국가위기관리에 대한 연구를 진행하고 있는 것이다.

지금까지 국가위기관리에 대한 정의와 유형, 그리고 우리나라의 국가위기관리 변천사에 대해 알아봤다. 재미난 것은 미국이나 유럽 등 선진국들의 국가위기관리는 국가별 특성이나 지역별 특성에 따라 특정 분야가 발달했는데 우리나라는 북한과의 관계, 4계절 변화에 따른 자연재해 등 국가위기가 다양한 탓에 국가위기관리체계 역시 골고루 정립되었다는 것이다. 그렇다면 실제 국가위기 발생시 대응체계는 어떻게 이뤄지고 있는지 위기관리 표준매뉴얼을 관리하고 있는 행정안전부 재난대책과를 통해 알아보자.

[권준 기자(sw@boannews.com)]

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